Im Rahmen der Besoldungsrevision erhielt der Stadtrat im Herbst 2008 den Auftrag, innert drei Jahren dem Gemeindeparlament eine Vorlage für eine Betreuungszulage als Ersatz für die Familienzulage zu unterbreiten. Er beantragt dem Parlament nun eine gegenüber heute leicht reduzierte Zulage für Mitarbeitende, die effektiv Betreuungsaufgaben wahrnehmen, sowie – zur Abfederung der Auswirkungen für nicht mehr Berechtigte – den Einbau eines Teils der Kosten der bisherigen Zulage in die Lohnbänder, was einen einmaligen Einkauf in die Pensionskasse erforderlich macht. Die jährlichen Gesamtkosten reduzieren sich nach einer einjährigen Übergangsregelung um rund CHF 125‘000.


Sehr geehrter Herr Präsident
Sehr geehrte Damen und Herren

Der Stadtrat unterbreitet Ihnen folgenden Bericht und Antrag


1. Ausgangslage

Derzeit beziehen 159 Personen eine Familienzulage, die derzeit pro Berechtigte/n monatlich CHF 334.10 beträgt; die Gesamtkosten für die Familienzulage betragen demnach aktuell (März 2011) CHF 525‘018.60 pro Jahr.

Die Personalverordnung regelt die Familienzulagen heute wie folgt:

Art. 18g Familienzulagen (Art. 22f PR)
1 Familienzulagen werden ausgerichtet an Mitarbeitende der Stadtverwaltung, die
a) verheiratet sind oder
b) in eingetragener Partnerschaft leben oder
c) unverheiratet sind und

• für den Unterhalt von mindestens einem Kind aufkommen müssen oder
• Unterhaltsbeiträge für mindestens ein Kind leisten müssen oder
• im Sinne von Art. 328 ZGB Verwandte zu unterstützen haben, sofern sie für deren Unterhalt zur Hauptsache aufkommen müssen.

2 Die monatliche Familienzulage beträgt 325.90 Franken, basierend auf dem Indexstand 102,4 (Stand November 2007; Basis Dezember 2005).
3 Mitarbeitende können höchstens eine ganze Familienzulage beanspruchen. Sie wird anteilsmässig gekürzt, wenn sie kein volles Pensum leisten.
4 Es wird höchstens eine ganze Familienzulage ausgerichtet, wenn
a) zwei Mitarbeitende miteinander verheiratet sind oder in eingetragener Partnerschaft leben,
b) zwei unverheiratete Mitarbeitende für den Unterhalt von mindestens einem gemeinsamen Kind aufkommen, bzw. Unterhaltsbeiträge leisten müssen,
c) zwei Anspruchsberechtigte einen gemeinsamen Haushalt führen.
In diesen Fällen wird die Familienzulage im Verhältnis der Arbeitspensen aufgeteilt. Vorbehalten bleibt Art. 5. Leben zwei Anspruchsberechtigte im gleichen Haushalt, so können die beiden Teilpensen ganz an einen Anspruchsberechtigten ausbezahlt werden. Jeder Anspruchsberechtigte kann jedoch die anteilsmässige Auszahlung an sich selbst verlangen.
5 Wenn von zwei unverheirateten Mitarbeitenden die oder der eine für den Unterhalt von mindestens einem Kind sorgen muss und die oder der andere Unterhaltsbeiträge für das gleiche Kind leisten muss, erhält die- oder derjenige die Familienzulage, in deren oder dessen Haushalt das Kind lebt.
6 Der Anspruch auf Familienzulagen besteht nur, wenn die Mitarbeitenden nachweisen, dass nicht für den gleichen Haushalt oder Unterstützungsfall bereits eine Familienzulage oder ein ähnlicher Lohnbestandteil bezogen wird.


Im Rahmen der Besoldungsrevision für das Personal der Stadtverwaltung wurden auch die Zulagen thematisiert, darunter auch die bisherige Familienzulage, die nicht generell mit einer Betreuungsaufgabe gekoppelt ist und beispielsweise verheiratete gegenüber ohne Trauschein zusammenlebenden Paaren bevorzugt. Der Stadtrat beantragte damals die Abkoppelung einer allfälligen Neuregelung der Familienzulage von der Besoldungsrevision, da Besitzstandsregelungen bei den Besoldungen und Veränderungen bei andern Zulagen in Kombination mit einer Veränderung bei der Familienzulage in Einzelfällen zu einer Kumulation von negativen Veränderungen hätten führen können. Die politische Arbeitsgruppe, welche die Vorlage BesArbOl 3 begleitete, folgte diesem Antrag mit Beschluss vom 3. Juni 2008.

In seinem Genehmigungsbeschluss der Besoldungsrevision vom 23. Oktober 2008 beauftragte dann das Parlament den Stadtrat, „innert drei Jahren dem Gemeindeparlament eine Vorlage für eine Betreuungszulage als Ersatz für die Familienzulage zu unterbreiten, deren Gesamtkosten diejenigen der heutigen Familienzulage nicht überschreiten dürfen.“

2. Erwägungen

Bei der Umwandlung der heutigen Familienzulage gemäss Parlamentsauftrag in eine Betreuungszulage reduziert sich der Kreis der Bezugsberechtigten, da die Zulage künftig nicht mehr an einen Zivilstand und/oder eine Betreuungsaufgabe, sondern ausschliesslich an eine Betreuungsaufgabe gebunden ist sprich beispielsweise Verheiratete ohne Betreuungsaufgabe nicht mehr bezugsberechtigt sind. Derzeit (März 2011) beziehen nur 62 der 159 für die Familienzulage Berechtigten auch eine Kinderzulage; nimmt man als Annahme 15 Berechtigte für die neue Betreuungszulage aus andern Gründen (z.B. Unterstützung von Partnern oder Verwandten) hinzu, bleibt man immer noch unter der Hälfte der heute Berechtigten.

Würde man sich darauf beschränken, den neu Berechtigten eine Betreuungszulage in der Höhe der bisherigen Familienzulage auszurichten, würde für gut die Hälfte der heute Berechtigten eine mit rund CHF 4000 pro Jahr bedeutende Zulage ersatzlos wegfallen. Dies würde (insbesondere in den unteren Lohnklassen) zu einer markanten finanziellen Einbusse führen. Und die Gesamtkosten würden sich auf Kosten der Arbeitnehmenden auf rund CHF 250‘000, das heisst weniger als die Hälfte der Kosten der bisherigen Zulage reduzieren. Aus Sicht des Stadtrates macht es indessen weder Sinn, die bisherige Zulagenhöhe massiv zu erhöhen noch einen Systemwechsel zu vollziehen, indem anstelle der heutigen Zulage für eine von der Zahl der zu betreuenden Personen unabhängige Aufgabe neu eine Zulage pro betreute Person ausgerichtet würde.

Der Stadtrat schlägt daher vor, die finanziellen Auswirkungen der Veränderung für die Betroffenen abzufedern, indem ein Teil der heutigen Summe der Familienzulage in die Lohnskala eingebaut wird, das heisst die Funktionslöhne aller Lohnklassen parallel um einen für alle Lohnklassen solidarisch gleich hohen Fixbetrag angehoben werden. Dass davon alle Mitarbeitenden profitieren, kann damit begründet werden, dass mit 159 Personen ein sehr grosser Kreis der Mitarbeitenden zu den heute Berechtigten gehört. Zudem wird eine um diese Erhöhung reduzierte Betreuungszulage für den reduzierten Kreis der neu Berechtigten ausgerichtet, so dass der oder die einzelne Berechtigte keine höhere Zulage bezieht als heute – auch dies (neben maximal den bisherigen Gesamtkosten) eine der Forderungen aus den Debatten rund um die Besoldungsrevision.

In diesem Sinne beantragt der Stadtrat eine Erhöhung der Funktionslöhne um den (lohnklassenunabhängigen) Fixbetrag von CHF 1000, um diesen Teil der bisherigen Familienzulage auch für die Zukunft zu sichern; umgesetzt wird dies per 1. Januar 2012 konkret dadurch, dass jeder individuelle Jahreslohn um CHF 1000 (für ein 100%-Pensum) und jeder Stundenlohn um CHF 0.50 erhöht werden. Die Betreuungszulage pro Berechtigte/n reduziert sich dadurch gegenüber der bisherigen Familienzulage um diesen Betrag auf CHF 3037.40 (Stand 2011). Würde der Fixbetrag gesenkt, würde sich der „Abfederungseffekt“ beim Wegfall weiter reduzieren; bei einer Erhöhung des Fixbetrags steigen auch die Einkaufskosten in die Pensionskasse an (vgl. Ziff. 4).

Durch den Einbau in die Lohnskala und damit in die versicherten Löhne bzw. Pensionskasse entstehen einmalige Kosten auf Seiten der Arbeitgeberin sowie erhöhte Lohnabzüge für die zweite Säule bei den Arbeitnehmenden.

Ein teilweiser Einbau in die Lohnskala in lediglich einem Teil – beispielsweise den unteren – der Lohnklassen würde neben einer Ungleichbehandlung der Mitarbeitenden zu Verschiebungen im Einreihungsplan führen, so dass sich Lohnklassen, die aufgrund unterschiedlicher Anforderungen bei der Arbeitsplatzbewertung entstanden sind, ungewollt annähern würden. Eine Abstufung der Betreuungszulage indirekt proportional zu den Lohnklassen würde dem Prinzip einer für alle Berechtigten identischen Zulage für eine definierte Leistung (analog beispielsweise zu Zulagen bei abweichender Arbeitszeit und Pikettdienst) widersprechen. Gegen eine über den – für alle Lohnklassen und für alle Mitarbeitenden unabhängig von ihrer Einstufung im individuellen Lohnband identischen – eingebauten Fixbetrag hinaus gehende „soziale“ Komponente spricht auch, dass die Familienzulage (bzw. Kinderzulage) gemäss Bundesgesetz über die Familienzulagen auch keine solchen Abstufungen kennt.

Die Bezugsberechtigung für die neue Betreuungszulage wird (in Präzisierung der heutigen Regelung für die Familienzulage) wie folgt definiert:

a. für minderjährige, für erwerbsunfähige und für in Ausbildung stehende Kinder gemäss Bundesgesetz über Familienzulagen.
b. wenn der Ehegatte oder eingetragene Partner bzw. die Ehegattin oder eingetragene Partnerin wegen Krankheit oder Invalidität an der Ausübung einer Erwerbstätigkeit dauernd gehindert ist und die Anspruchsbedingungen für eine volle Invaliditätsrente erfüllt.
c. wenn gegenüber einem oder einer nahen Verwandten wegen Bedürftigkeit von Gesetzes wegen eine Unterstützungspflicht besteht und regelmässig Beiträge in mindestens der Höhe der Betreuungszulage geleistet werden.

3. Übergangsregelung

Vermögensrechtliche Ansprüche von Beamten und Angestellten stellen in der Regel keine wohlerworbenen Rechte dar. Nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts wird ein öffentliches Dienstverhältnis durch die jeweilige Gesetzgebung beherrscht, insbesondere auch die vermögensrechtliche Seite. Letztere macht dieselbe Entwicklung mit, welche die Gesetzgebung erfährt. Gemäss Rechtsprechung ist es nicht abwegig, wenn das Gemeinwesen die Besoldungsausgaben mit seinen finanziellen Leistungsmöglichkeiten in Einklang bringt. Der Grundsatz von Treu und Glauben kann gegenüber Gesetzesänderungen nicht unbesehen angerufen werden (zum Ganzen BGE 101 Ia 443).

Zur Abfederung negativer finanzieller Auswirkungen im Einzelfall beantragt der Stadtrat dennoch analog zur Überführungsregelung der Besoldungsrevision eine einjährige Übergangsregelung, beginnend mit Inkrafttreten der neuen Regelung per 1. Januar 2012. Diese besteht darin, dass bisher für die Familienzulage Berechtigte, welche nicht für die neue Betreuungszulage berechtigt sind, die neue Betreuungszulage während eines Jahres erhalten. Würde man ihnen weiterhin die bisherige Familienzulage während eines Jahres auszahlen, wären sie gegenüber den neu Berechtigten im Vorteil, da sie sowohl die bisherige (höhere) Zulage erhielten als auch vom Einbau des Fixbetrags in ihre jeweiligen Löhne profitierten.

4. Finanzielle Auswirkungen

Anzahl Berechtigte für Kinderzulage 62
Anzahl Berechtigte mit anderen Betreuungsaufgaben (Schätzung) 15
Total 77

Anhebung der Funktionslöhne um CHF 1‘000.00
Anhebung der Stundenlöhne um CHF 0.50
Gesamtkosten pro Jahr CHF 195‘000.00
Einkauf in Pensionskasse Arbeitgeber (einmalig) CHF 195‘000.00
Einkauf in Pensionskasse Arbeitnehmer (einmalig) CHF 97‘500.00

Betreuungszulage pro 100%-Berechtigten und Jahr CHF 3‘037.40
Gesamtkosten Betreuungszulage pro Jahr CHF 191‘279.53

Kosten Besitzstand minimal (einmalig) CHF 203‘700.28
Kosten Besitzstand maximal (einmalig) CHF 240‘962.53

Kosten im Jahr 1 (inkl. Einkauf PK AG und Besitzstand) CHF 822‘242.06
Kosten im Jahr 2 (nach Ablauf des Besitzstandes) CHF 400‘904.53


5. Benchmarking

Vergleiche mit andern Gemeinden und Institutionen in einem isolierten Bereich, wie es die Familienzulage bzw. Betreuungszulage darstellt, sind nicht einfach, da für solche Vergleiche immer die Gesamtheit der Leistungen einer Arbeitgeberin für die Abgeltung der Leistungen der Arbeitnehmenden aufgezählt werden müssten.

Hier aber einige Beispiele von Gemeinden und Institutionen, welche vergleichbare Instrumente kennen:

• Die Stadt Thun kennt neben der Familienzulage I (entspricht unserer Kinderzulage) in der Höhe von monatlich CHF 230 bzw. 290 (Kanton SO Kinderzulage CHF 200, Ausbildungszulage CHF 250) zusätzlich eine linear degressive Familienzulage II in den unteren Lohnklassen (unter CHF 69‘010.10 Grundlohn) pro Kind und Jahr von höchstens CHF 3181.30 und wenigstens CHF 222.65. Angestellte, die Anspruch auf die Familienzulage I haben, erhalten zudem eine Betreuungszulage in der Höhe von CHF 4527.60 pro Jahr.

• Die Stadt Zug zahlt neben der Kinderzulage für die gleichen Berechtigten eine Familienzulage in der Höhe von jährlich CHF 2200 bei einem 100%-Pensum aus.

• Die Stadt Luzern richtet zusätzlich zur Kinderzulage eine monatliche Familienzulage von CHF 300 bei einem 100%-Pensum aus. Berechtigt sind Bezüger/innen von Kinder- oder Ausbildungszulagen oder Zahler/innen von Unterhaltsbeiträgen von insgesamt mind. CHF 6000 pro Jahr.

• Die Stadt St. Gallen richtet eine Familienzulage von CHF 265.25 pro Monat aus für Mitarbeitende, die a) verheiratet sind und b) für ein Kind, das Anspruch auf Kinderzulage begründet, im eigenen Haushalt oder durch Unterhaltsbeiträge sorgen. Den Verheirateten sind Alleinstehende gleichgestellt, die für ein eigenes Kind, das Anspruch auf Kinderzulage begründet, im eigenen Haushalt oder durch Unterhaltsbeiträge sorgen.

• Der Kanton Basel-Stadt richtet neben den Kinder- bzw. Familienzulagen folgende Unterhaltszulagen aus: Pro Monat CHF 411.50 bei einem Kind, CHF 502.75 bei zwei Kindern, CHF 538 bei drei Kindern und CHF 566 ab vier Kindern. Anspruch hat, wer Familienzulagen gemäss Bundesgesetz über die Familienzulagen erhält oder wer im Sinne von Art. 328 ZGB für den Unterhalt von im gleichen Haushalt lebenden Verwandten in auf- oder absteigender Linie aufkommt. Zu den in auf- oder absteigender Linie verwandten Personen zählen die Eltern und Grosseltern einer Person sowie deren Kinder und Enkelkinder.

• Beim Kanton Bern erhalten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die einen Anspruch auf Familienzulagen (230 für Kinder bis 16, 290 Ausbildungszulagen für Kinder von 16 bis 25) haben, zusätzlich eine Betreuungszulage. Diese beträgt jährlich je nach Anzahl der zulagenberechtigten Kinder höchstens:

a. bei einem Kind 3000 Franken
b. bei zwei Kindern 2160 Franken
c. bei drei Kindern 1320 Franken
d. bei vier Kindern 480 Franken
Eltern von mehr als vier zulagenberechtigten Kindern erhalten keine Betreuungszulage.

• Im Kanton Thurgau erhalten Mitarbeitende mit Anspruch auf Kinder- bzw. Ausbildungszulage eine Familienzulage entsprechend dem Beschäftigungsgrad; Alleinerziehende erhalten ab einem Beschäftigungsgrad von 20% die volle Familienzulage. Diese beträgt CHF 2700 pro Jahr.

• Der Kanton Schwyz richtet eine zusätzliche Familienzulage aus an Mitarbeitende unter folgenden Voraussetzungen: a) Unterhalt durch Pflege und Erziehung für mindestens ein Kind; b) Unterhaltsbeiträge an mindestens ein Kind (mind. CHF 6000 pro Jahr). Die Zulage beträgt pro Monat CHF 85 bei einem Arbeitspensum von 20 bis 50% bzw. CHF 170 ab 50%.

• Der Kanton Uri kennt eine Haushaltzulage von jährlich CHF 1200 für Angestellte, welche Anspruch auf Kinderzulagen haben.

• Der Kanton Obwalden und der Kanton Nidwalden bezahlen eine zusätzliche Familienzulage von CHF 100 pro Kind und Monat bei einem 100%-Pensum.

• Der Kanton St. Gallen richtet eine Härtefall-Familienzulage aus von CHF 210 pro Monat, falls das massgebende steuerbare Einkommen unter CHF 52‘520 liegt. Zudem werden wie im Kanton Solothurn Beiträge an die familienergänzende Betreuung von Kindern ausgerichtet.

• Der Kanton Appenzell bezahlt CHF 200 pro Monat und Kind bis 12. Altersjahr für ausserfamiliäre Kinderbetreuung, allerdings unter restriktiven Voraussetzungen.

• Der Kanton Freiburg kennt eine zusätzliche Arbeitgeberzulage für Kinder von CHF 150 pro Kind und Monat für das 1. und 2. Kind und von CHF 75 für jedes weitere Kind.

• Das Bundespersonal erhält eine Betreuungszulage von (a) CHF 4111 bei einem zulagenberechtigten Kind, (b) CHF 2654 für jedes weitere zulagenberechtigte Kind. Die halbe Zulage nach (b) kann ausgerichtet werden an Angestellte, deren Ehegatte wegen schwerer Krankheit an der Ausübung einer Erwerbstätigkeit dauernd gehindert ist oder die nahe Verwandte auf behördliche Anordnung unterstützen.

• Die SBB bezahlen eine Betreuungszulage von CHF 3840 für das 1. Kind sowie von CHF 2460 für jedes weitere Kind. Eine Unterstützungszulage von CHF 1400 erhalten Verheiratete und Konkubinatspaare ohne Anspruch auf Betreuungszulage, wenn der/die Partner/in wegen schwerer Krankheit (Invalidität) dauernd keine Erwerbstätigkeit ausüben kann und die Anspruchsbedingungen für eine volle Invaliditätsrente erfüllt sind, sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die gegenüber Verwandten in auf- und absteigender Linie sowie gegenüber Geschwistern wegen Bedürftigkeit von Gesetzes wegen zu Unterstützungsleistungen verpflichtet sind und regelmässig Beiträge leisten.

• Der GAV SRG kennt neben der Familienzulage (bis 12. Altersjahr 2700.-, 13. bis 18. Altersjahr 3120.-, Ausbildungszulage ab 19. Altersjahr 3120.-) eine Betreuungszulage von 1300.- pro Jahr. Anspruch haben Mitarbeitende:

d. für minderjährige, für erwerbsunfähige und für in Ausbildung stehende Kinder gemäss Bundesgesetz über Familienzulagen.
e. deren Ehegatte oder eingetragener Partner bzw. Ehegattin oder eingetragene Partnerin wegen Krankheit oder Invalidität an der Ausübung einer Erwerbstätigkeit dauernd gehindert ist.
f. die gegenüber einem oder einer nahen Verwandten eine Unterstützungspflicht erfüllen.

Die Abstufungen nach Beschäftigungsgrad sind unterschiedlich: Während die Mehrzahl der Institutionen die Bemessung strikt an der Pensenhöhe ausrichtet, legen andere einen Mindestbeschäftigungsgrad von 20% für einen Anspruch zu Grunde. Ein anderer – seltenerer – Ansatz lautet: 50% bei einem Beschäftigungsgrad bis 50%, 100% ab einem Beschäftigungsgrad über 50%.

6. Stellungnahmen

6.1 Personalverbände und Betriebskommission
Die Personalverbände und die Betriebskommission erachten laut Schreiben vom 27. Mai 2011 den Vorschlag des Stadtrates zur Umwandlung der Familienzulage in einer Betreuungszulage grundsätzlich als gerechte und zeitgemässe Lösung. Die finanzielle Abgeltung der Familien- und Angehörigenbetreuung in Form einer Zulage habe gerade in der heutigen Zeit einen hohen Stellenwert. Als problematisch beurteilen die Personalverbände und die Betriebskommission jedoch die ihrer Meinung nach kurzfristige Umsetzung dieser Änderung: Sie beantragen, die Dauer des Besitzstandes bzw. der Übergangsregelung von einem auf fünf Jahre zu erstrecken, damit insbesondere die Betroffenen in den tiefen Lohnklassen genügend Zeit hätten, ihre finanziellen Verhältnisse neu auszurichten.

6.2 Direktionskonferenz
Die Direktionskonferenz hat sich an ihrer Sitzung vom 6. Mai 2011 positiv zum vorgelegten Vernehmlassungsentwurf geäussert, der einerseits nur noch den wirklich mit Betreuungsaufgaben Betrauten eine Zulage gewährt, anderseits die negativen Folgen eines Wegfalls für zahlreiche Betroffene durch den Einbau eines für alle Lohnklassen gleich hohen Betrags in der Höhe eines Viertels der heutigen Zulage – vom dem noch die üblichen Sozialabzüge abgehen – etwas lindert. Sie hat indessen festgestellt, dass durch die Teilrevision eine sechsstellige Zahl bei den Personalkosten eingespart wird, und festgelegt, dass das Personal vor der Behandlung im Parlament schriftlich über die Hintergründe und den letzten Stand der Vorlage informiert wird.

6.3 Querschnittsdienstleistende

Die Querschnittsdienstleistenden haben die Vorlage mit erarbeitet und geprüft.


Beschlussesanträge:

1. Die Teilrevision von Art. 22f Abs. 1 und 22h Ziff. c Personalreglement (SRO 131) gemäss Anhang wird genehmigt. Sie tritt nach Genehmigung durch den Regierungsrat per 1. Januar 2012 in Kraft.

2. Der Stadtrat wird mit dem Vollzug beauftragt.